2019年政府工作報告中，直接提出“按照競爭中性原則”，而體制改革這一部分的標題是“深化重點領域改革，加快完善市場機制”，圍繞國企活力與核心競爭力這個中心，聚準改革兩類公司、混改、職業(yè)經(jīng)理人、網(wǎng)運分開、僵尸企業(yè)五大焦點，并將在電力、石油、鐵路等三大關鍵領域獲得突破性，表明2019年國企改革以重點領域改革為抓手、以完善市場機制為目的走向，預示國企改革進入重點突破期。
對于國企改革，2020年要做階段性總結(jié)，2019年是一個關鍵年份。政府工作報告直接提出“按照競爭中性原則”，為國企改革工作提供了有力指引。眼下，國際經(jīng)濟環(huán)境的惡化，更需要國有企業(yè)發(fā)揮定海神針的作用。
報告對于國企改革的部署特點實實在在，富于操作性，國企改革進入重點突破期，坐深坐實局面可望形成。兩會期間，國資委、發(fā)改委相繼召開記者會，使得國企改革內(nèi)容更加豐厚，也更加扎實了。
國企改革面臨的四個壓力可望在2019年獲得突破性進展
就整個經(jīng)濟工作而言，放權退稅讓利、擴大開放與全面深化市場化改革，是政府工作報告的主調(diào)，也是政府工作報告的大邏輯。“改革”一詞在報告中出現(xiàn)105次，是歷來報告出現(xiàn)最多的。經(jīng)濟發(fā)展的活力和動力在于市場主體。政府工作報告有四方面重要舉措，即簡政、減稅、降費、融資。統(tǒng)算下來，全年可減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔接近2萬億元，應該說力度很大，超出了預期。這是為企業(yè)改革與發(fā)展創(chuàng)造條件。
2019年的政府工作報告，在部署經(jīng)濟體制改革時，《圍繞深化重點領域改革，加快完善市場機制》這個標題，把國企改革放在第一位，體現(xiàn)國企改革在整個經(jīng)濟體制改革中的中心地位。國企改革內(nèi)容表述的小標題，去年是《推進國資國企改革》。今年是《加快國資國企改革》，這種變化值得關注。其實，國企改革一直在向前推進，試點與百家行動都在進行，但是由于多方面因素決定，存在“虛而不實”“突而不破”“進而不快”現(xiàn)象。“加快”顯得及時。
現(xiàn)在，國企改革加快的條件更加具備，可望在2019年獲得突破性進展。有四條要素：一是國際經(jīng)濟環(huán)境的惡化，更需要國有企業(yè)發(fā)揮定海神針的作用，特別是對競爭中性的市場需求，是壓力，也是動力；二是2020年國企改革要做階段性總結(jié)，在重要領域與關鍵環(huán)節(jié)要獲得突破，是新一輪改革開始確定的目標；三是財稅、金融、政府行政體制、社會保障等項改革對國資國企改革的支持作用，更加充分；四是國企自身的內(nèi)在動力，國有企業(yè)自己希望改革。
從國際經(jīng)濟環(huán)境看，對競爭中性的市場需求，是壓力，也是動力；我國目前市場化改革的關鍵難點之一是國企的市場化改革，其實質(zhì)與競爭中性的內(nèi)涵是一樣的，讓民企與國企能夠公平競爭，這一方向至少在十八屆三中全會之后已經(jīng)明確，但是落實難度一直很高，因此也受到西方國家的誤解乃至詬病。在進入國際貿(mào)易摩擦的多發(fā)時期，最近討論得沸沸揚揚的是“市場經(jīng)濟地位”。去年，美國商務部的《中國非市場經(jīng)濟地位報告》提出的證據(jù)中，重要內(nèi)容是“有形之手”對經(jīng)濟的干預過多，特別是對自然壟斷行業(yè)國企的支持。此次政府工作報告“按照競爭中性原則”，明確包括“在要素獲取、準入許可、經(jīng)營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”，與國際標準的要求基本一致，期待2019年能夠有實質(zhì)性的進展。這就要求國有企業(yè)加快完善市場機制，以適應競爭中性的市場要求。
從國內(nèi)改革環(huán)境外部支持來說，正在以深化國資國企改革為中心，帶動領域改革，四梁八柱，形成相互促進的局面。財稅金融、土地、市場準入、社會管理等將一個一個突破，尤其是財稅金融改革對國資國企改革的支持作用將充分體現(xiàn)。大規(guī)模的減稅減費，不僅對民企，對國企的成本下降是一樣的。
這四條要素，對國企改革形成壓力，壓力正在向動力轉(zhuǎn)化，具備“加快”的條件。這種“加快”，重點是“深化重點領域改革，加快完善市場機制”，是“傷其十指不如斷其一指”，是重點領域的突破，而不是齊頭并進的整體推進，當然是由虛向?qū)嵉霓D(zhuǎn)變。
根據(jù)李克強總理在《政府工作報告》中提出的工作要求，國資委主任肖亞慶主任提出貫徹落實意見。總的來講，2019年做到“一個確保”“六個強化”。“一個確保”，就是要確保今年各中央企業(yè)所制定的積極進取的目標得以實現(xiàn)。“六個強化”，一要強化實業(yè)主業(yè)，不斷提升中央企業(yè)實業(yè)主業(yè)的發(fā)展質(zhì)量。二要強化改革落地，不斷增強企業(yè)的發(fā)展活力和發(fā)展后勁。三要強化自主創(chuàng)新，推動制造業(yè)加快升級。四要強化管理提升，努力向世界一流水平邁進。五要強化風險管控，要根據(jù)情況的變化做好沙盤推演和壓力測試。六要強化職能轉(zhuǎn)變。顯然，強化實業(yè)主業(yè)，強化改革落地，不斷增強企業(yè)的發(fā)展活力和發(fā)展后勁，被放在突出位置。這與政府工作會議精神是一致的。
職業(yè)經(jīng)理人首次寫入報告五大焦點明確
政府工作報告對于國企改革論述與以往的重要區(qū)別，是聚焦突出矛盾和關鍵環(huán)節(jié)，焦點聚準了，指向明確，操作性更強了。這幾年，通過國有企業(yè)改革，解決了長期想解決而沒有解決的一些改革難題。但是需要聚焦焦點，解決“傷其十指，不如斷其一指的問題”。報告中提出的改革兩類公司、混改、職業(yè)經(jīng)理人、網(wǎng)運分開、依法治理僵尸企業(yè)五大焦點，是從國資改革、所有制改革、公司治理、壟斷行業(yè)與供給側(cè)結(jié)構改革五大領域中選準的焦點，在這些改革中具有“牽一發(fā)動全身”的作用。
推進國資監(jiān)管改革，繼續(xù)推進“兩類公司”試點，加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是抓住國資改革主要矛盾，有針對性地加以突破。國有資本授權經(jīng)營體制改革，是新一輪國資和國企兩個層面改革的關鍵“結(jié)合部”，涉及產(chǎn)權制度的深度變革。兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業(yè)改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經(jīng)成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發(fā)動全身。“兩類公司”是政府和國企兩個層面的“結(jié)合部”，同時也是“隔離層”，保護企業(yè)自主權，使政府這個手伸不下來。從2013年以來，國有資本投資公司和國有資本運營公司試點，是在政府工作報告中一直強調(diào)的。然而，對于國有資本投資公司改組成立、新組建一批國有資本運營公司，并沒有提及，可見穩(wěn)妥的態(tài)度。而在報告中強調(diào)“加強和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進國有資本投資、運營公司改革試點，促進國有資產(chǎn)保值增值”，把“國有資產(chǎn)監(jiān)管”與“促進國有資產(chǎn)保值增值”連在一起，表明兩類公司試點仍然要試下去。
對于混合所有制改革內(nèi)容，去年的提法是“穩(wěn)妥推進國資國企改革”。今年，“穩(wěn)妥推進國資國企改革”，加上“積極”兩字，這種變化值得關注。從2013年來，混改基調(diào)屢屢發(fā)生變化，一度由積極變?yōu)椤坝行颉薄胺€(wěn)妥”。“積極”兩字，意味著許多變化將要發(fā)生。混合所有制改革有序推進，上市公司已經(jīng)成為中央企業(yè)運營的主體。中央企業(yè)資產(chǎn)的65%、營業(yè)收入的61%、利潤總額來源的88%都在上市公司。從混改來看，2018年一年，央企和地方企業(yè)又新增了2880戶混合所有制改革的企業(yè)。在2019年，擴圍、放權將成為國企混改關鍵詞。目前，在第三批混改試點中，10家央企混改方案已批復9家，第四批100家以上國企混改試點將加快推出。改革試點發(fā)力將呈批量推動態(tài)勢，由設計走向更大規(guī)模行動。在兩會討論期間，不少代表就這個問題提了很好的意見和建議。肖亞慶在會上講，更重要的是，要深化混合所有制改革的內(nèi)涵，更加注重混改的質(zhì)量和效果。四批試點與百家行動，使得混合所有制改革向更大范圍、更深層次發(fā)展，重心由混向“改”轉(zhuǎn)變，將為資本市場釋放新紅利，這是可以期待的。
政府工作報告第一次提出“職業(yè)經(jīng)理人”制度，是國有企業(yè)領導人員管理體制機制的重大轉(zhuǎn)變。而且是作為完善公司治理結(jié)構、健全市場化經(jīng)營機制這個深度改革提出來的。這也標志著，公司治理結(jié)構進入到深度改革階段。目前，公司制的改制全面完成，83家中央企業(yè)建立了規(guī)范的董事會，15035戶中央企業(yè)所屬的二、三級單位都建立了規(guī)范的董事會。各省國資委也加大了改革力度，省屬國資委這一塊就超過了90%的企業(yè)建立了規(guī)范董事會，落實董事會職權，經(jīng)理層任期制和契約化管理也在進一步推進。這些，為職業(yè)經(jīng)理人制度、中長期激勵制度推進創(chuàng)造了條件。我國國有企業(yè)負責人（職業(yè)經(jīng)理人）應該逐步嘗試從市場招聘，薪酬也應該根據(jù)市場來確定，用更高的薪酬留住人才，讓企業(yè)進入“高薪——人才——高利潤”的良性循環(huán)。國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度建立的難點，是現(xiàn)有企業(yè)管理人員身份轉(zhuǎn)換和定位的問題，重點是確保職業(yè)經(jīng)理人制度長期有效運行的問題。國資委正在積極醞釀建立職業(yè)經(jīng)理人制度，積極探索建立與市場接軌的經(jīng)理層激勵制度、差異化薪酬體系，將在央企二級企業(yè)和地方國企擴大試點，逐步增加國企高管的市場化選聘比例。通過“職業(yè)經(jīng)理人”市場化選聘改革，可以強化董事會功能，完善公司法人治理結(jié)構，將董事會、經(jīng)理層由過去的“同紙任命”改為分層管理，形成分類分層的企業(yè)領導人員管理體制。
“網(wǎng)運分離”，十八屆三中全會通過的決定提出要實施壟斷行業(yè)網(wǎng)運分離。壟斷行業(yè)的分離與開放，對于國企改革是件有意義的事情。事情的性質(zhì)是讓該壟斷的壟斷起來，多數(shù)領域?qū)⑾龎艛啵敫偁帲呦蚴袌觥Ｕぷ鲌蟾婷鞔_無誤地把“網(wǎng)運分離”寫進去，表明中央政府在這個一度分歧較多領域的態(tài)度與決心。
依法處置“僵尸企業(yè)”，也是國企改革的重要內(nèi)容，因為牽涉到產(chǎn)權問題。近兩年來的中央經(jīng)濟工作會議也多次強調(diào)推進供給側(cè)結(jié)構性改革，積極穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能，依法處置“僵尸企業(yè)”。從中央企業(yè)來說，“處僵治困”的總體工作基本完成。超過了1900戶的“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)得到了有效處置和出清，納入專項工作范圍的企業(yè)全部完成了整治工作，比2015年減虧了2000多億。如何科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法，利用法治手段化解過剩產(chǎn)能、實施市場化退出機制則是亟待解決的問題。清理“僵尸企業(yè)”茲事體大，牽扯眾多，涉及國有資產(chǎn)保護、金融風險防范、企業(yè)職工安置、非公經(jīng)濟平等保護等一系列問題。這是糾正改革中存在的突出問題，特意強調(diào)，可見在實際工作中這個問題的嚴重性，同時有利于鞏固去產(chǎn)能的成果。
電力、石油和鐵路改革將采用“網(wǎng)運分開”辦法
過去，報告強調(diào)重點對石油、天然氣、電力、電信、鐵路、民航、軍工等領域開展改革工作。今年，重點是電力、石油、鐵路三大領域。這三大領域改革方法是“網(wǎng)運分開”。看來決心已經(jīng)定下，三大領域改革勢在必行。
國務院機構改革方案中的短短幾行字，關于“政企分開”之后的鐵路改革，爭論聲音仍然不絕于耳。改革的思路應該是“打破壟斷，形成競爭”。但是，鐵路運營模式究竟是“網(wǎng)運分離”好，還是“網(wǎng)運合一”更有可執(zhí)行性？針對這些熱點問題，討論中有人認為，鐵路進行政企分開是鐵路體制改革的基礎，在產(chǎn)業(yè)組織改革層面，應當確定適度競爭的原則，而此前行業(yè)內(nèi)討論較多“網(wǎng)運分離”模式并不適合中國國情。同樣，在石油、天然氣領域?qū)τ诠艿拦境闪ⅲ惨恢贝嬖诜制纭，F(xiàn)在，政府工作報告做出“自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開，將競爭性業(yè)務全面推向市場”，是一錘定音。但是強調(diào)“要根據(jù)不同行業(yè)特點”，意味著從實際情況出發(fā)，用不同的方法。肖亞慶在回答記者提出的深化電力、油氣、鐵路等領域的改革問題時，也認為這是個重點的改革方向。今年要以管道公司的組建為契機，深化油氣領域的改革。
成立國家石油天然氣管道公司，管網(wǎng)分開，將有利于打破石油石化行業(yè)的一體化壟斷，增強行業(yè)的競爭力，對現(xiàn)有的格局將有很大的沖擊。成立國家管道公司有利于實現(xiàn)管網(wǎng)獨立改革的快速啟動，有利于國家對新一輪改革“管住中間、放開兩頭”的總體思路推行，更大規(guī)模的改革可以放開。石油天然氣管道公司成立，只是此輪油氣改革的一部分，產(chǎn)業(yè)鏈其他領域都將有動作。
電力體制改革的目標是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”。目前，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)公司分離，實施廠網(wǎng)分開，已經(jīng)做到。主輔分離取得了一些進展。但是競價上網(wǎng)、輸配分開進展不快。
鐵路的管網(wǎng)分離是指把具有自然壟斷性的國家鐵路網(wǎng)基礎設施與具有市場競爭性的鐵路客貨運輸分離開，組建國家鐵路路網(wǎng)公司和若干個客運公司、貨運公司，實行分類管理。路網(wǎng)公司統(tǒng)一管理國家鐵路的線路、橋梁、隧道、信號、供電設備等。中國最大的國企進入公司制、股份制與董事會建設的實質(zhì)推進階段，重點是經(jīng)營權下放，管網(wǎng)分離將加快走向市場經(jīng)濟體制。
適應“競爭中性”改革的落腳點在企業(yè)發(fā)展活力上
政府工作報告強調(diào)“競爭中性”原則，回應國際社會期待。國際上有輿論認為中國特殊安排給國有企業(yè)額外補助，事實上從國有企業(yè)和中央企業(yè)來看，并沒有制度性的特殊安排給國有企業(yè)額外補助，是按照市場規(guī)則、市場化的改革方向，來進一步推進的。肖亞慶在回答記者關于補貼問題時講，中央企業(yè)也沒有基于所有制的補貼。國家也正在清理，各個部門也正在清理，在規(guī)范各種補貼。這將有利于為各類不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)營造公平競爭的環(huán)境和條件，有利于提高企業(yè)的競爭力。
而在政府工作報告中，重視“競爭中性”原則，數(shù)次指出“微觀市場主體活力”，“激發(fā)市場主體活力”“內(nèi)生發(fā)展動力”。在國企改革方面強調(diào)，“國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新、強身健體，不斷增強發(fā)展活力和核心競爭力”。去年落腳于“國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”。今年改革的落腳點就要放在如何增強企業(yè)發(fā)展活力方面，顯得更具體了。下一步的國企改革，應把“增強發(fā)展活力”作為衡量改革成效的主要標準，在制定方案、明確目標、設置架構、引進戰(zhàn)略投資者等方面，都要考慮能否增強企業(yè)活力，提高國有資本配置效率，提高市場核心競爭力和發(fā)展引領力。兩會期間，剛剛出臺的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》，最大的特點就是貫徹落實新的發(fā)展理念，更好地衡量生產(chǎn)要素投入產(chǎn)出的效率，更加突出了創(chuàng)新驅(qū)動的考核，推動相關改革深化，健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應的體制機制，把市場活力和社會創(chuàng)造力充分釋放出來。
肖亞慶主任在兩會記者會上對2019年國企國資改革做了安排，重點在這么幾個方面：一是著力改革國有資本授權經(jīng)營體制，加快向管資本轉(zhuǎn)變。要出臺2019年的監(jiān)管清單，主要是明晰邊界，理順關系，下放權力。二是著力推動國有資本投資運營公司的試點。三是著力推進混合所有制改革和股權多元化。四是著力推進董事會建設和經(jīng)理層任期制的契約化。五是著力多措并舉，強化正向激勵。目的是把企業(yè)內(nèi)生活力與發(fā)展動力充分釋放出來。翁杰明在回答設置10家央企為世界一流示范企業(yè)，發(fā)揮引領示范作用時，從國資委的角度，下一步應該怎么推進，翁杰明副主任回答，實際上有幾個進一步：一是進一步推進他們走市場化的路子。世界一流企業(yè)，一定是遵循市場化的規(guī)則，而不靠別的力量來進行推進。擺在第一位的是走市場化的路子。
在回答記者提問國家發(fā)改委對鼓勵支持民營企業(yè)參與國企混改有什么樣的考慮時，國家發(fā)改委副主任連維良說，圍繞“增強”推進改革，加大國有企業(yè)混合所有制改革力度，將新推出第四批一百家以上新的混改試點。對待支持民營企業(yè)參與國有企業(yè)的混合所有制改革，概括說就是四句話：打開“進”的大門，提高“改”的質(zhì)量，保障“在”的權益，暢通“退”的通道。首先是打開“進”的大門，在重點領域混改，鼓勵社會資本進入。在完全競爭領域混改，允許社會資本控股。二是提高“改”的質(zhì)量。就是圍繞“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”，推進所有的混改企業(yè)能夠真正構建起完善的法人治理結(jié)構，實現(xiàn)國有資本和各類社會資本優(yōu)勢互補，共同發(fā)展。三是保障“在”的權益，就是平等保護各類股東產(chǎn)權和合法權益，真正做到各類股東按資說話、依股行權。四是暢通“退”的通道，就是遵循市場化、法治化的原則，既要讓各種社會資本能夠有序進入，同時也能夠依法退出。
按照這個思路改下去，中國任何企業(yè)不因所有權而處于有利或不利的地位。從具體措施來看，國際上“競爭中性”主要包括監(jiān)管政策中性、稅收中性、融資中性等等，也將在中國的國有與各類企業(yè)間更充分地推開。2019年是中國國企改革圍繞“競爭中性”原則的實現(xiàn)，進行實實在在富于操作性的實施，落腳點在企業(yè)發(fā)展活力上，使國企與市場體制相適應，同時也增強投資者對國企改革的信心。
（作者系中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長）
